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发表于 2020-12-1 00:50:27
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6.千辛万苦，托管创新
作为开发区托管模式的首倡者，陈元林回忆说：
我去开发区主持工作的时候，面临的第一个大问题是什么呢？第一期的规划面积只有十平方公里，不能满足开发区发展的需要，开发区和周边的乡矛盾尖锐。这十平方公里是从沌口和沌阳两街中间划出来的，作为神龙厂的建设基地，当时用来建厂是够了。当时这一带土地比较贫瘠，都是丘陵地岗地，318国道也不通这里，沌口街、沌阳街条件不是很好，比较穷。征地价格非常便宜，一万元一亩，当时农民觉得还可以。但是开发区慢慢从初建到投产，交通条件也逐步改善，环境好一点了，加上建设神龙配套工厂的土地面积不够，矛盾就多了。最大的矛盾就是周围的农民经常围着开发区闹事，理由是，你征了我们的地，钱没有把够，农民没有安置好，找开发区“扯皮”。市信访办当年的资料里，这种上访记录相当多，我还在市委当秘书长的时候就经常协调这个矛盾。
因为我以前在农村和农场里工作的时间比较长，有这点经验，所以市里安排我去开发区当SJ，过去了首先就抓这件事情。去了之后，我用大量的时间到周边的乡做调查，到乡政府，到村里去，到农户那边去，了解究竟是怎么回事，怎么使农民受益，农民的要求究竟是什么。那时候没路啊，从汉阳那边过去，或者从升官渡那边下去，只有一点弯弯曲曲的小路。通过一段时间调查，最后搞清楚了问题，心中有底了：当地农民包括村里的干部对开发区的建设是拥护的，他们也希望通过开发区的发展来带动他们地区的发展，没有开发区他们也发展不起来。根本的阻力在哪里呢？在乡、区里。他们有一个传统观念，认为土地是祖业，把划地给别人像是“卖国”一样的，谁都不愿当这个“叛徒”。老汉阳县划出去一个东西湖区，一个汉阳区，这些地方后来都成立市里的区级单位，他却越盘越小，还是一个县，所以不服气，一涉及到划地就非常敏感，一谈就发火。
当时开发区和周边的矛盾不解决不行，开发区没有发展空间也不行。但是如果动行政区划，就得通过GWY批，把蔡甸区划过来，或者撤销蔡甸区，估计不仅可能批不了，还有可能惹大麻烦。怎么办？
我1979年在老汉南农管局工作的时候曾经做过一件事情，就是通过托管的方式，划过老汉阳县的邓南乡（原来叫邓南人民公社）。当时邓南的行政编制不变，行政关系还是隶属汉阳县，只是委托农管局管理。我借鉴这个经验，在市委常委会上提出建议说，开发区也可以跟沌阳、沌口这两街建立托管关系，委托开发区来管理这两个乡，两街的行政隶属关系、法律隶属关系还是属于蔡甸区，这样可以不必通过GWY来解决，通过市委就能解决。市委采纳了这个意见，安排我来策划这个事，我就开始起草相关文件。
为了推行这个方案，消除当时来自蔡甸区的阻力，我建议采取组织措施把蔡甸区的两个领导调走，不叫他们当地人来做这项为难的工作，然后再调胡绪鲲去当区长，调张学忙去当SJ。我还建议把老汉阳人王远昌留在开发区当副主任，因为他也熟悉这里。这样才把这个事情平息下来。如果没有这些组织措施，就不大好搞，其他一些地方搞这个事翻过潭，引发了群众性闹事。
这个事情一解决，开发区的规划面积一下就由十平方公里扩大到了九十平方公里，人口也从不足1万人增加到了5万多人，不仅扩大了发展空间，而且两家人变成一家人，解决了矛盾，创造了以后顺利发展的条件。
两街划过来之后，我提出来一定要城乡一起发展，要支持它们也好起来、富起来。所以划过来后的第一点，我们就决定在政策上给蔡甸区一些好处：第一，两街财政原来交给你多少钱照算，我只把基数往上加，而且每年递增，保证你经济不受任何损失；第二，两街人员愿意回蔡甸的尽管回，愿意留的全部留下来；第三，划过来的第一年，开发区的财政给每街投资200万建设农村公路。然后两街各划一片地，我们开发区叫大开发区，他们叫小发展区，可以对外招商引资，一些进不了开发区的中小企业就在发展区建设，这样带动周边共同发展，街村的经济就搞活了，农民的生存、就业问题也解决了。
作为曾在武汉开发区工作时间最长的管委会常务副主任，张培增回忆了开发区托管两街的由来：
根据1992年12月市委市政府批准的武汉开发区总体规划，当时确定规划面积为31平方公里，规划控制面积为90.7平方公里，到我们来开发区已初步开发建设将近10平方公里。短短五年时间，发展速度还是蛮快的，但同时也面临着几个非常突出的问题：
一是随着开发速度加快，征地拆迁难度越来越大。土地在农民手里，在街道手里，一听说开发区管委会要征地，农民马上种房种树。他们把树枝一砍插在田里就成了树苗，一夜之间田里就可以冒出树来，每棵树苗按照几十块来进行补偿；种房的现象更是遍地开花。这些问题当时从管理上面来说是两张皮，开发区是有苦说不出来。
二是开发区建设环境不太好，路霸、砖霸、砂霸横行。只要哪个工地开工，当地农民就围过去抢活，强要强夺。我当时作为常务副主任，经常接到这种电话。建筑队、施工队伍碰到这种情况有时候就拿着东西跟他们对打，农民见到有组织的队伍还是怕的，钢条子一冲一搞就吓跑了，过两天又来了，但是慢慢地总要好一点。当然，当时也确实存在许多失地农民无法就业的问题。
三是失地农民就业难，不安定因素多。就业难有主观原因也有客观原因。主观原因，一是农民自身的文化水平低，开发区引进的都是一些现代化企业，很多农民不适应这种工作；另外一方面，即使是招进了工厂，农民不习惯八个小时工作时间的限制，认为不自由，经常有已经安排了工作的农民干了一段时间就不干了。农民就业难，失地农民又没得土地经营，所以就带来了开发区第三个不安定的因素。
四是社会事业发展滞后。当时开发区的主要精力是用于开发建设、招商引资，教育、文化、卫生，包括第三产业发展严重滞后。我们引进的企业的大部分来自于外地，当时企业员工的生活极为不便。
五是新开发区域和老的两街的区域不融合。
基于这些问题，我们感觉到如果体制问题不解决，开发区的长远发展可能就难以维持。
这些问题的集中爆发，甚至引发了两街群众群体 围/攻管委会事件。第一次是1995年年底，当地的几百个农民连续围困老管委会大楼三天，不让进不让出，管委会成员只得偷偷到建管局的小红楼办公。记得当时有个紧要的文件要送往市委市政府，农民不让进去，办事的工作人员就乘农民不在的时候翻院墙进去拿文件，取到了文件之后也是翻院墙出来的，被农民发现了，追着打。这严重扰乱了开发区正常的工作秩序。整整三天时间，我不断地往蔡甸区跑，请区委区政府来出面组织协调，陪着喝酒，说尽好话；也找两街的领导，但是他们见到我们就躲，不出面。总之当时区、街是有点不作为的。
这时候，陈元林提出一个大胆设想：把两街划转开发区统一管理。陈元林和我先分别向市委SJ钱运录、SZ赵宝江进行单独汇报，他们同意我们的设想，要求管委会设计好方案，同时要兼顾蔡甸区的利益，这边发展了把那边拖累了也不行。他们特别嘱咐我们一定要先做好思想沟通工作，一再强调做好各方面的工作特别是蔡甸区的工作；另外在设想阶段要严格保密，因为这涉及到体制、人事安排、财产划拨等一系列问题。
陈元林利用其市委常委和开发区领导的双重身份，先后找了市委市政府的主要领导，包括四大家有关领导、分管的正副职，分别征求意见。我也利用到市里开会的各个机会，向市里有关部门的领导讲了我们的想法，特别是规划、民政、人事、农口的，征求市有关部门意见，同时也分别征求蔡甸区两个主要领导王远昌区长和李育矩SJ的一些意见。
由于涉及到行政区划调整、经济利益分割、干部人员安排与财产分割等敏感问题，许多市领导以及相关部门表示要慎重，有少数甚至反对，理由是为什么开发区总想着领土扩张，东湖开发区没有一寸土地照样搞得好，你这已经有31平方公里的规划面积了。我一再解释：东湖开发区都是依靠大专院校、大院大所兴办的高新企业，是就地建设，而我们这里完全是引进新的工业企业，没有这个地是不行呀！何况东湖开发区那个时候条件很好，各种社会设施都有，我们是新开发的区域，什么都没得，是一片白纸。有人说，开发区扩张了蔡甸区么办？还有一些部门担心：搞这么多土地和农民来，会不会违背开发区“小政府、大社会”和“精简、高效、统一”原则？担心又走到行政区划的老路上去。蔡甸区更是反映强烈，认为托管不利于蔡甸发展：当初划汉南就把我们江边那块好地划走了，你再把沌阳街、沌口街划走，蔡甸区完全不靠江了，这是一个理由；第二个理由就是蔡甸区发展最好的街道就是郭徐岭街，开发区搞走之后影响蔡甸区的经济发展，有人甚至说“绝不割让土地”。
这方面我很佩服陈元林，他各方面做了很多协调工作，而且不知道他么样跟钱运录说的，两街一划转把蔡甸区的两个一把手同时调开。
当时开发区工委和管委会的意见基本统一，但也有同志担心会影响开发区的开发建设和招商引资等工作。经工委、管委会多次研究讨论，我主持起草了关于两街移交开发区管理的方案，提交市委市政府。市委又通过研究室协调，最终方案定下来了。
1996年10月15日，市委以武文【1996】39号文件形式下发了《ZG武汉市委、武汉市人民ZF关于将蔡甸区沌阳街、沌口街移交武汉经济技术开发区管理的通知》，主要有四个方面内容：第一，明确提出不涉及行政区划调整，否则还要报GWY民政部批，把这个敏感问题回避了；第二，兼顾蔡甸区的发展；第三，在这期间冻结人员编制和机构；第四，做好各方面的工作，开发区规划范围内的蔡甸开发区小区仍由蔡甸管理，开发区每年划转一定数额的资金给蔡甸。
蔡甸区人员的调整。从有利于工作出发，市委将区委SJ李育矩调市民政局任局长，区长王远昌调开发区任工委委员、管委会副主任，调张学忙、胡绪鹍分别任蔡甸区SJ、区长。我代表开发区和蔡甸区具体交接两街事务。为了支持蔡甸区的利益和工作，我们也订了几条：第一，在开发区的沌口小区华泰植物油公司那一带留了一块地给蔡甸区管理，招商引资的税收都给他，并且预留了一定的房屋设施，那里相当于是他们在开发区的一块飞地；第二，开发区定了一个基数，从1996年开始，从财政上每年给蔡甸区一笔补偿资金，每年递增至少10%，连续10年递增补偿；第三，做好善后工作。
两街划转这件事在市委没有做出决策前几个月都有很大的风声，蔡甸区给街道上增加了很多吃财政饭的人。市委市政府正式发文移交又隔了几个月，蔡甸区又往街道办事处、当地学校这些吃财政饭的地方突击安排了很多人。我们交接时从大局出发都认了，以后再想办法消化。
两街划转给确实给开发区的发展带来了机遇，带来了长远的广阔的发展空间。移交成功后，开发区的规划面积由31平方公里扩展到了90.7平方公里，开发区马上组织编制了90.7平方公里的总体规划，统一了区域范围内的道路、给排水和新农村教育、卫生等设施建设，分别给两街建立了民营工业园，鼓励两街对外招商引资，壮大两街的经济。
划转区域内农民变市民这个问题，应该是开发区在武汉市的首创，其他地方都是零散的渐变。
如何妥善征用土地、安置农户呢？段轮一主持了一项较为典型的“666”工程。他说：
在开发区10平方公里的面积内，农户住得很分散，这里几户那里几户，不好看不说，还不利于统一规划和利用。我考察合肥国家级开发区时受到启发，回来以后，结合武汉开发区的实际情况，提出了一个社区建设的计划，就是用建集体住房的形式，给当时散居的农民修了6个片区，把开发区散居的农民全部搬迁到这6个片区居住，然后把腾出来的土地重新规划平整好，就解决了当时开发区无地发展的大问题，而且农民安置得比较好，没有闹事。
首先是从整体上把开发区发展空间做一个综合规划，然后通过行政、体制、经济等方面的综合措施解决开发区的发展空间问题。以前是用一块地征一块地，所以全国各地都有种房子的现象：你白天推掉了，他晚上再盖起来，不打地基，就在平地上码几块砖，一旦拆迁就拿高额的补偿金。当时开发区通过集中建片区，一次性全部做到位，所以在全市来说种房现象最少。同时在社会管理体制上，提出了努力的方向和目标，比如说改变过去村委会的建制，按照城市居民的管理体制建立新型的社区管理，打破“本村人管本村事”的传统习惯，向社会公开招聘优秀人才参与社区管理。现在看来，这些措施在当时还是很超前的。
社区建设的核心是把农民各家各户安置好，安置好的关键是让农民满意，得到实惠。记得当时的安置标准讨论了很多稿，比如建大3室1厅，每一家楼下有一个装农具、农机、板车等的地方，每家每户还有院子等，这样的房子在当时条件下是很好的。而且开发区基本上没花什么钱，就是把银行、街道，几家联合起来，用市场经济结合行政组织的一套方式，就把这个问题解决好了，这是为开发区的发展空间做的一件很重要的事。
对此，李昌贤说：
当时合肥开发区把农民的还建房集中还建，做得非常好，而且也有配套，段SZ就到合肥去考察学习。当时开发区把90.7平方公里范围内所有的农民全部集中还建，把地全部腾出来搞工业发展，这是一个大手笔，既腾出了发展需要的工业用地，同时又把被征地农民的生活集中解决了，农民不出一分钱住上了好房子。后来开发区又解决了农民的养老保险问题。农民变市民，农村变城市，这在全国都是做得比较好的。
杨开华说：
1994年我来开发区以后一直到2000年之前，我到北方、南方的开发区都走过，像当时武汉开发区这样投资几个亿，在全区范围内动迁200多万方，还建几千、上万套农民住宅，而且使农民的住宅一下子升级到了不差于城市一般群众，或者城市一般商业楼盘的建筑水平、居住水平，这对开发区的农民来讲是非常大的事情。这样的决策和行动，当时在大开发区当中是走在最前列的。我们抓住这样一个题目，先后在《湖北日报》、《长江日报》等省市主要媒体上做过比较有深度、有影响力的较大篇幅报道。六大社区建成那几年，开发区的民心还是很旺的，那时候是两街对开发区向心力最强的时候，因为大家看到真金白银的东西拿得出来，也用到农民身上。我记得当时全国很多地方都来这里学习参观，真的是引领风气之先。段SZ在这个事情上的决策对开发区的发展影响深远，这一举措在促进本地社区建设、促进本地与开发区同步发展这个问题上，是非常有作用的。
历史链接：
2013年12月30日，湖北省委常委、武汉市委SJ阮成发、SZ唐良智一行亲赴武汉市汉南区，召开两区（武汉经济技术开发区和武汉市汉南区）相关干部大会。会议宣布，经湖北省省委、省政府同意，武汉经济技术开发区（以下简称“武汉开发区”）整体托管汉南区，实施一体化发展。两区一体化后，总面积达到489.7平方公里。这是湖北首次尝试由功能区托管行政区。……
……事实上，作为武汉重要的汽车工业基地，武汉开发区通过托管周边区域“扩容”在历史上并非首次。
从1993年国家正式批准设立武汉经济技术开发区后，武汉开发区在20年间经历过三次托管扩容。1996年，武汉开发区首次托管蔡甸区沌阳、沌口两街，开发区面积达到90.7平方公里，当时产值29.89亿元。通过三年招商引资，1999年开发区产值达到100亿元。
2006年6月26日，管辖面积102平方公里的蔡甸区军山街，移交武汉开发区托管，武汉开发区管理区域达到192.7平方公里。此时，武汉开发区规模以上工业总产值已达到500亿元。三年后，武汉开发区产业总规模达到1000亿元，实现翻番。
2010年8月，武汉市市委、市政府再次将汉阳区和武汉开发区10平方公里的共建区域交由武汉开发区统一管理，武汉开发区产值升至1500亿元。
尽管历经三次托管扩容，武汉开发区的可用土地面积不断扩大，但依旧难以为继。……武汉开发区被武汉市定位为重要的汽车工业基地，被称为“中国车都”，而汽车生产线对于工业用地面积需求极大，尤其是，神龙、东风本田、雷诺等新工厂的兴建和扩充生产线，让武汉开发区扩容用地依旧显得“僧多粥少”。
被托管的汉南区，是武汉市的远城区，受地理位置等因素限制，其经济发展水平在武汉十三个行政区中相对滞后，更重要的是缺少开发区在招商引资中的享有的各种政策优势。……托管完成后，将有利于武汉开发区拓展发展空间，优化产业布局结构，放大增长极效应，推动汽车产业集群发展，打造武汉“大车都”；另一方面，也有利于汉南区发挥和运用武汉开发区的政策和产业优势，突破经济规模小、基础薄弱的制约，壮大产业实力。
但在现实操作层面，作为湖北省内首次由功能区托管行政区的尝试，双方整合所面临的挑战不容小觑。尤其是行政机构的撤并、管理职能的协调统一、税收和财政的调配等，对于武汉市乃至湖北省都是一次全新的尝试。
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发表于 2020-11-30 23:43:11