【武汉2035】特大城市总体规划中区域协同的探索 ——来自武汉大都市区的思考

武汉米兰

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武汉大都市区的提出恰逢其时

1.1  大都市区（圈）成为国内外超大城市的共同关注
随着中国城镇化进程进入下半场，各大城市在谋求优质发展、解决现实问题的时候，已经无法再单纯依赖于自身规模的调控和空间形态的完善。“城市问题就是区域问题”这一城市规划区域观愈发成为业界共识。由于能级的提升和规模的扩大，超大城市辐射能力不断增强，与周边地区的联系日趋紧密，势必形成超越行政区划的一体化地域实体。为了应对这一空间层次的发展诉求和治理需要，大都市区（圈）成为国内外超大城市的共同关注，开展了各类实践活动。

1.2 武汉大都市区具有全方位的战略价值
武汉大都市区是落实可持续发展的核心载体。由于地处长江中游的核心区域，加之相对脆弱的生态环境，武汉及其周边城市面对严峻的洪水、内涝、污染等安全问题。因此在生态文明建设的总体要求下，显然在大都市区层面落实可持续发展行动更加行之有效。
武汉大都市区是深化城市圈战略的重要支点 。长期以来，湖北省都表现出大武汉单极发展、周边腹地发展乏力的情况十分突出，2003年提出的“武汉城市圈”战略就是希望改变失衡现状、促进协同发展而提出的重大举措。但在过去10年的建设中，暴露出城市圈空间尺度过大、重点分散、难以聚焦的问题，缺乏一个尺度得当、执行有力的空间层次开展实质性协同工作。武汉大都市区的提出能够很好地弥合城市与城市圈之间的巨大跨度，有利于推动区域战略和发展纲领的具体化，带动周边地区共同发展。
武汉大都市区是优化城市战略功能的主体空间。站在常住人口超过1000万人、经济总量超过1万亿元、建设用地接近1000平方公里的历史节点，放眼于建设国家中心城市和世界城市的长远目标，超越行政范围配置战略功能既是武汉高质量发展的自身需求，也是拉动区域共同发展的责任所在。

1.3 综合划定武汉大都市区的空间范围
基于上述论述，因此划定武汉大都市区空间范围成为首要任务。此次大都市区的划定按照定量测度、定性校核的方法进行综合划定（图1）。最终划定武汉大都市区范围（图2）为2.06万平方公里，共包括1+10个行政单元，2016年现状常住人口约1807万人，GDP1.45万亿。
               
图1  武汉大都市区划定方法框架

图2  武汉大都市区空间范围图
资料来源：武汉市2035总规，武汉市规划研究院、中规院上海分院

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立足共性与特性，构建协同框架

2.1 归纳案例，认知普适性协同框架
设施、生态、功能、空间和机制构成普适性框架。基于案例分析，各案例城市大体均在基础设施、生态、功能、空间和体制机制等方面有所体现，并且逐渐从战略向行动深化延伸。

表1  国内外城市群区域协同工作各项具体行动一览


2.2 分析特征，认知武汉大都市区的发展诉求
中心城市仍然处于成长阶段。上述典型案例中，大都市区的整体发展依赖于中心城市强大的带动能力。但武汉与巴黎、上海等成熟型中心城市之间存在明显差距，武汉大都市区仍表现出较强的成长性，中心带动、内外协同的能力均相对有限（图3）。因此武汉大都市区的协同工作应当从自身发展实际出发，不能脱离发展基础，协同重心需要循序渐进、有所侧重，制定清晰有序的协同路线图显得尤为重要。


图3 武汉各区县GDP占全省比重变化

腹地城市发展路径迥异。在内部腹地的发展特征上，武汉大都市区同样表现出鲜明特征。东部的鄂东方向紧邻武汉东湖高新区，动力充足、空间充沛、交通便捷，已经出现了连绵成片的空间发展态势。北部的孝感方向围绕天河机场组织空间，先后编制多版临空地区一体化规划，但由于基础薄弱、活力有限，未来发展重在找寻动力。南部的咸宁方向主要为丘陵地区，坐拥梁子湖、斧头湖等几大淡水湖，生态休闲价值凸显，未来重在协调好保护与发展之间的关系。西部的仙桃、洪湖方向地处江汉水网地区，起步偏晚、研究较少，当前面对武汉经开区的扩张需求，需要回答是否开发、如何开发、开发哪里等战略性问题，应对未来发展的不确定性。
关联尚显薄弱，理念尚存分歧。和同类大都市区相比，武汉大都市区内部关联相对偏弱，在发展理念上彼此尚未形成统一共识。例如部分周边城市在和武汉的临界生态地区均提出建设大型产业园区或房地产新城的规划设想，一旦实施不仅造成生态侵占和污染扩散，也会带来土地资源浪费与资产空置。

2.2 构建成长型特大城市的区域协同范式
常规性框架锚固整体结构。在区域层面，武汉大都市区需要一个掌控全局、涵盖各方的总体发展纲领来凝聚共识，既包含生态、交通等系统，也要对空间结构、功能分工、体制机制做出整体安排。案例归纳得到的面向设施、生态、功能、空间和体制机制的五大系统，可以作为一个有力的协同框架，推动区域均衡发展。
针对性举措解决个性问题。在大都市区内部，考虑到武汉大都市区表现出中心城市成长型、腹地城市差异化、彼此之间弱关联的特征，在常规动作之外，还需要解决个性化的现实问题。将处理好协同时序、聚焦协同重点、促进多方共识作为解决个性问题的三个重点维度。

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武汉大都市区的协同战略与举措

3.1 制定五大战略稳固共识性框架
共同联通：促进内外顺畅衔接。①建设“轨道上的大都市区”。基于武汉大都市区的空间尺度，分圈层设置轨道交通的多种模式。在距武汉中心城区半径30公里范围内的城市圈层，以城市轨道为核心支撑；即在距武汉中心城区半径30-40公里范围内的近域战略地区，以市郊铁路为核心支撑；在距中心城区半径40-80公里范围内的区域协作地区，以城际铁路为核心支撑（图4）。②建立分工协作的机场群。统筹安排大都市区内的天河、鄂东、山坡、仙桃、汉南五个机场，通过分工协作、枢纽链接，构建中部地区洲际综合航空枢纽。天河机场以国际航空旅客服务为主，承担国内点对点运营服务；鄂东顺丰机场以航空货运功能为主，建设全国重要货运枢纽；山坡机场以廉价航空、国内短途商务飞行为主；仙桃、汉南通航机场功能主要集中在电网巡检运维、应急救援、科学试验等领域（图5）。

图4  武汉大都市圈交通模式示意图

图5 武汉大都市区轨道交通与机场群建设示意图

共同保护：锚固一体化生态格局。①共保区域生态底线。识别具有战略价值的蓝绿空间划入生态保护底线，确定为永久禁止建设地区；识别功能性蓝绿空间构建跨市域行政区划的区域自然公园、区域郊野公园，划定区域绿道，统一区域保护标准。②共筑区域生态格局。充分发挥武汉大都市区卓越的山水本底资源，构建“两江九水，多山多湖”的一体化生态格局。
共同发展：实现区域协同分工。集聚与疏解相结合配置核心功能。结合都市区功能布局的圈层规律，聚焦国家中心城市的金融贸易、科技创新、物流枢纽、智能制造、文旅休闲五类核心功能，根据资源优势在大都市区范围内统筹安排布局（图6）。


图6 武汉大都市区功能分工引导图

共同建设：引导空间结构促进设施共享。①构建“多中心廊道式”的大都市空间格局。以武汉主城区、三大副城、长江新城为核心区，以鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、仙桃等六个城市作为次级中心，以葛店、梓山湖、新滩等功能节点作为专业中心，共同构成多中心体系。打造武鄂黄黄、武孝、武咸、武仙四条城镇发展廊道，分别承载科技创新、物流商贸、文旅休闲和先进制造等核心功能。②优化资源配置促进服务设施共建共享。在武汉大都市区空间格局下，构建“区域中心城市—副中心城市—综合节点城镇—特色功能城镇—一般小城镇”五级城镇体系。围绕人的需求有效配置公共服务资源，重点强化区域副中心城市的公共服务能力，尤其加快引导武汉市的文化、教育、体育、医疗、养老等高等级公共服务设施向外部布局，通过公服设施的向外转移，辐射服务大都市区其他城市，实现大都市区在居民民生层面的协调发展。
共同协商：推动大都市区深度一体化。①设部门，筹建大都市区治理机构。筹建多方组建的区域层面管控机构，如设置武汉大都市区合作办公室，由省级主要行政部门和各成员单位作为办公室成员共同决策，明确各主体责任，建立协作机制。②立法规，完善区域规划治理体系。明确大都市区层次的行政权威性，在大都市区层次建立健全法规体系，通过制度协调大都市区空间治理。③同管控，共同制定管控标准。共同划定生态控制线、生态保护红线等重要管控要素。共同划定城市开发边界，强化城镇建设用地的统筹管理，协调彼此区域性绿道建设、区域环境防治标准等工作。

3.2 提出三大举措解决个性化问题
明确协同时序：根据城市阶段制定协同路线。基于对武汉城市发展阶段的判断，2025年前仍将处于中心集聚阶段，2025-2035年处于近域扩散阶段，2035年后逐渐进入稳定发展阶段。因此制定分阶段的协同举措，2025年前以交通、生态的对接为主要工作，局部成熟地区开展功能与空间的协作工作；2025-2035年之间交通、生态工作基本稳定，全面的功能与空间协同工作展开，体制机制协同工作开始筹备探索；2035年后实现深度一体协作，各个系统的协作工作稳定运行，实现全面共赢的最终目标。
明确协同重点：围绕临界地区开展协同工作。为了避免出现武汉城市圈尺度过大、缺乏抓手的问题，在武汉临界地区识别最重要的战略地区（图7）。包括武鄂、武咸、武孝、武仙洪4处临界协同地区。此外，由于各临界协同地区的空间区位差异明显、自然本底差异巨大，在大都市区内部的功能分工和发展阶段也各不相同，因此从各自的特征与诉求出发，制定深度不同、重点不同的协同框架。

图7 武汉大都市区临界协同地区范围图与其协同目标及重点

明确协同方式：共同规划，多方共签倡议书。本次大都市区规划的研究编制工作也是一个协同的过程，期间建立起管理主体间多次对话的平台，武汉与周边城市的规划管理部门和规划编制部门以圆桌会议的形式进行多次商讨，为规划中达成共识奠定了良好工作基础。在最终的规划成果形式上，通过多方签署协同倡议书的方式，作为指导大都市区各个成员规划编制的倡议性纲领文件。

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小结与讨论

在城市联系日益频繁的今天，没有一座城市能够“独善其身”，相应形成区域合力才能提升整体竞争力，大都市区这一规划层次对成长中的中心部超大城市日趋重要；面对大尺度的规划对象，既要通过常规操作来促进区域的一体化进程，又应避免照搬套用，需要结合特征开展针对性设计、解决实际性问题，保持规划的可操作性和各个主体的积极性。
本次实践提出的战略构想中涉及空间资源配置的部分已经在新一轮武汉城市总体规划中予以采纳，涉及具体行动和协同机制等内容还有待进一步推进落实，需要在后续跟踪中予以重点关注。

【作者简介】

李晓江（1955-），男，硕士，教授级高级工程师，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院原院长, 中国城市规划学会副理事长
郑德高（1971-），男，硕士，教授级高级工程师，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院副总规划师，中国城市规划设计研究院上海分院院长, 中国城市规划学会青年工作委员会主任委员
孙  娟（1979-），女，硕士，高级城市规划师，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院副院长,中国城市规划学会青年工作委员会秘书长、中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会委员
马  璇（1985-），女，硕士，高级城市规划师，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院规划研究室主任
孙晓敏（1984-），女，硕士，中级城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院规划研究室主任工程师
张一凡（1988-），男，硕士，中级城市规划师，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院规划研究室规划师

原文刊载于《城市规划》2018年增刊2

汐凉

洪湖新滩 亮了

xxwt

国家不给支援哪里还有资源去辐射

淡看花开

交通需要进一步完善

Archerone

其实所有大的都市圈和城市群，都是自然发展的结果，而不是强规划管控的结果，这也是客观规律。大尺度的规划，更多的是强调概念和原则性的东西，比如骨干交通体系的建设、交接区域的规划建设一致性、环境保护控制、留白等。
武汉周边最大的问题，就是中等规模城市基本没有，湖北如果宜昌、襄阳两个这样规模的城市距离武汉在100公里的空间，那整体的发展空间和潜力绝对上1-2个级别。

xiaoyi0717

sea178 发表于 2019-1-10 17:50
广佛参考下即可！谁是佛山？差距太大无法同城！中间是农田不是城镇或新区或工业区！也可以参考深圳汕头合作 ...

武汉周边没有“佛山”，跟广州差距也很大，广佛同城目前湖北无法借鉴！这就是内陆与沿海时间跟空间的差距，全国局势发展，已经没有时间给湖北给武汉，只能采取另外的谋略！

Archerone

sea178 发表于 2019-1-10 17:59
内地干部去深圳看看龙华龙岗宝安这些区域不用看福田南山！或者中山顺德也可以！内地形式主义太多

内地的一把手这些年水平都上升很快的，只是基层水平确实不够，但这也是与所处的环境有关系，沿海的基层天天都是和企业家、现代化产业工人打交道，接受的是商业社会的洗礼，内地的我们武汉郊区区级领导都还可以，但是到了镇级领导，天天是跟农民打交道，想的都不是一个层面的事情。

flash1818

vencent 发表于 2019-1-10 17:20
**** 作者被禁止或删除 内容自动屏蔽 ****

的确，不能只是辐射省内，还要有能力辐射整个中部地区

cc071502wj

纸上谈兵，以穷富论亲戚

charles_tian

发布的期刊不错，可惜是增刊。

wrasse

就这么发展没错。。。

睿琪小智

注册城市规划师
还有这个职业资格证啊

天天去旅行

融城确实是很有必要也很有意义的
但打破行政壁垒的难度也非常高
真正触及核心利益的事大家都有自己的小九九

dasars

武汉周边的省直属县级市没前途，建议洪湖仙桃天门整合成立江汉市，潜江归属荆州，同时拥有两个两千亿级别的潜力巨大的周边城市