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发表于 2012-11-2 14:04:43
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地铁大规模批复的背后
沉寂近一年后，国家发改委对城市轨道项目的审批再度开闸。
9月5日，国家发改委在官方网站上公布了新近批复的25个城市轨道交通建设项目：其中，常州、厦门、兰州、太原、石家庄等城市获准修建地铁，哈尔滨、上海等城市新增或调整城轨的建设方案也获得批准，此外，江苏省沿江城市群城际轨交网、内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划等区域轨交铁路规划也获批，上述交通建设总投资规模涉及资金超过8000亿。
此前的7月，发改委审批通过了76个清洁机制项目；8月则批复了多个机场和水电项目；9月6日，发改委还赞成修建9个污水处理项目以及一个垃圾焚烧发电厂。
“为了保增长，将城轨建设作为突破口，这个方向是正确的。”9月10日，同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章接受时代周报采访时表示。
不过，也有多位经济学家认为，目前批复的基建项目，尤其是成本高昂的城市轨道交通项目，将受到资金的约束，能否提振经济尚有疑问。
加速前进
事实上，发改委并非一夜之间突击批复城轨项目。早在今年5月，常州、厦门、兰州三地轨交规划获批的消息便已见诸报端；太原和石家庄则分别于6月和7月领到地铁“准生证”，当地媒体也曾予以报道。而其他一些项目在各地的“十二五”规划上亦早有体现。
据多位受访的工程专家告诉时代周报，本轮涉及轨道交通的25个批文包括工程可行性报告（简称“工可”）与近期建设规划两类。前者表示该项目即将动工，而后者具有不确定性，工程距离正式投建还有一段或长或短的时间。
据统计，目前，“工可”获批的轨交项目共12个，涉及10座城市，建设工期最短3年，最长5年，投资规模约为2000亿元。
中国工程院院士、中铁隧道集团有限公司副总工程师王梦恕几乎介入了全国所有地铁项目规划论证。回忆几个城市能获批时，他介绍，“太原的情况与济南类似，客流量还达不到每小时两三万的水平，但考虑到是省会城市，后来就决定给它创造条件。”
“常州和无锡是一个情况，无锡当年申报地铁规划时，我就问，除去医疗、教育等支出，一年的财政收入还剩多少？当地官员算了算，说有170多亿。我说，那就修吧，反正有钱。常州也如此，客流量不够，但资金充裕。”
“兰州的客流量大，汽车尾气造成的空气污染严重，建地铁对改善这种现状很有好处，而且兰州地形狭长，适合建地铁。所以，即便财政相对差一些，目前也同意它修。”
“乌鲁木齐虽然没有正式批复，但已经基本同意，之前主要担心"东突"的问题，但当地政府说可以克服，而且这个区域是向西开放的门户，所以就初步决定先修一条。”王梦恕说。
8月15日，国家统计局发布的最新数据显示，2011年，我国人均GDP已达到5432美元。依照国际经验，这意味着小汽车将开始大量进入中国普通家庭。
“轨交建设应当超前，只要财力允许，早修，老百姓早得福。”一直以来，孙章对城市交通的拥堵问题十分担忧，“比起发达国家每千人300辆的水平，我们相差很远，可是，现在的市区已经堵得不行，如果不及早发展城轨，未来再纠正，代价是非常昂贵的。”
一些数据也显示，我国的轨交发展水平远远落后于发达国家。比如，在东京、巴黎，轨交出行人口在总出行人口中的占比达到70%-80%，但这个数字在城轨最为发达的北京、上海也只有40%，而从人均拥有公共轨交的长度来看，东京是20厘米，北京只有2.1厘米。
毫无疑问，中国需要更多的轨道交通，但近期密集上马25个项目仍让外界产生疑虑。
“与2009年轨交项目井喷的情形相比，这一次有相似的一面，也有许多不同之处。”国家发改委城市与小城镇改革研究中心研究员冯奎告诉时代周报，这些项目的集中chutai不应被简单地理解为短期的保增长之举，对它的背景也要有充分的认识。
“城市化是轨交发展的大背景。当前的中国，人口超过100万的城市有120多个，800万以上的80个，1000万级的13个。在国际上，处于城镇化加速发展阶段的城市普遍重视轨道建设，而这次的轨交项目几乎都落户于重点城市化地区的大城市。”冯奎说。王梦恕认为，鉴于通胀因素，修建地铁的门槛应该提高至地方GDP规模达2000亿，财政收入200亿。“1000亿和100亿，这是几年前的标准，如今，一般的中等城市都能达到这个水平，但这并不代表他们有财力建设、运营城轨。”
资金瓶颈
安全、节能、环保，甚至可以提升城市品位，地铁的各种优势让不少城市管理者对之向往不已。但是，所有城市交通类别中，地铁的修建成本最高，而且一个城市不可能只修建一条地铁。以兰州为例，其规划的城市轨道交通网络包括6条线路，总长207公里，按照每公里5亿元的造价计算，投资规模将超过1000亿元。然而，兰州市全年的一般财政收入仅100亿元，其每年可用于基建的资金不足10亿元。“全国共有28个城市正在进行地铁施工，由于资金普遍紧张，建设进度缓慢。有些中西部城市走完第一条线，甚至还没走完一条就没钱了，例如郑州地铁，就是因为资金问题一度全面停工。”王梦恕说。
目前，发改委批复的文件显示，地铁的建设资金中，大部分由地方财政承担，其余则通过国内银行贷款等融资方式解决。“过去，国家只负责批项目，资金问题完全由地方想办法。但现在，实际的操作是，地方拿出一部分，国家补贴一部分，组成资本金，再从银行贷出一部分，三方出力。”王梦恕说，“尽管如此，地方拿出的钱一定要多于中央，否则，这个项目风险太大，批不下来。”然而，现阶段的地方财政正处于缩水期，其中，占地方财政收入近四成的土地收入由于宏观调控一再下滑。财政部公布的上半年全国政府性基金收支情况显示，受土地出让成交额大幅下降的影响，全国国有土地使用权出让收入为11430亿元，同比下降27.5%。不止如此，据时代周报的不完全统计，除江苏省沿江城市群城际轨交网以及内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划外，不计资本金，其余23个城轨项目将为各地带来3472亿元的融资压力。“鉴于对资产质量的顾虑，目前，商业银行大多较为谨慎，上一轮经济刺激计划时出现的放贷狂潮不可能重演。”惠誉国际的一位分析师告诉时代周报。
9月10日，渣打银行全球研究部发布的报告认为，这些项目将通过银行借贷及发放债券两个渠道融资。相较而言，不少银行目前已放宽对基建项目的贷款条件，债券市场对之也更为开放，但究竟有多少资金可用，尚不清楚。不过，也有一些城市已初步解决筹资问题，比如常州。据报道，未来三年，建行江苏省分行将为常州的城市建设和经济发展提供总额500亿元的信贷授信额度和投融资额度，届时，建行将成为常州地铁项目银团贷款的牵头银行。
或借鉴港铁模式
显然，严峻的资金压力考验着各地政府的智慧。此前，国家发改委基础产业司司长黄民曾表示，“十二五”时期要形成“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资机制，但目前来看，民间资本进入交通基建领域并不容易。尽管这扇门暂时还关着，但发改委的批复文件似乎开启了另一扇窗户，本轮深圳轨交7号线、11号线的“工可报告”均指出，项目资本金的主要来源为轨交上盖及沿线土地的开发收入，在土地收益不能满足需求时由市财政资金投入。“按照以前的模式，地铁只有运营，没有其他收益。现在深圳打算学习港铁的经验，开发地铁沿线空间，通过土地增值等方法补贴运营亏损、返还银行贷款。”孙章认为，这为城轨实现可持续发展指明了一条道路。
若以发达国家和地区为参考，他们的城轨投融资一般采取混合融资的模式，培育多元化的投资和经营主体。据冯奎介绍，日本城轨的经营主体，从资本所有者的角度可以分为三类：民间资本、民间资本与国家或地方公共团体（即地方政府）的组合、国家或地方公共团体。譬如，“私铁公司”是日本民间出资的轨交经营主体，“第三经济部门”的出资方是地方政府与私营部门，而“帝都高速交通营团”则是由日本政府和东京都政府共同出资组成的公益法人。“在具体的融资手段上，银行贷款、出口信贷、发行债券、股票市场、产业投资基金、地铁彩票等方式都值得尝试。”冯奎说。即便融资不成问题，但地铁修成后，如何还清欠款和缓解地铁债务则是即将面临的另一个挑战。今年3月，中科院地理科学与资源研究所发布的《2011中国区域发展报告》一书提及，至今，全国乃至世界各地的地铁运营几乎都处于亏损状态，北京地铁每年需要财政补贴20亿，而深圳地铁自运营以来已亏损10多亿。在我国香港和日本，地铁公司大多实行多元化经营，一方面通过轨交项目带动沿线土地综合开发，发展沿线经济；另一方面，他们还兼营利润较高的商场、旅馆、文化、旅游设施等。 “为了吸引客流，日本的私铁企业始终兼营具有接驳交通功能、但已处于亏损状态的公共汽车部门，通过构建综合运输体系获得竞争优势与利益。”冯奎说。除了增加收益，控制成本也是关键，“包括资金情况较好的深圳在内，目前，大部分轨交项目都改走BT（即建设—移交）模式，这种方法最大的优点就是减少资源浪费，降低造价。”中铁隧道集团的一位工程师告诉时代周报。
“现在，各地修地铁还存在一种攀比心态，比得越厉害，地铁修得越复杂，越豪华。七成的用电量都用在不该用的设备上，只有三成的电在牵引地铁。这种作态必须改掉。”由于修建地铁成本高、设备贵，通过各种方法避免经济失败无可厚非。不过，有一些做法却难免让人啼笑皆非。此前有媒体披露，为偿还地铁债务，兰州将通过立法，制定《兰州轨道交通建设资金征收管理办法》，向所有在兰州当地进行生产经营活动的商户按年营业收入的1%、住宿客人按1元/次的标准征收“轨道交通效益附加费”。 |
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发表于 2012-11-1 13:59:19